■　刘远举

    10月20日，财政部表示，国务院已经批准相关试点计划，允许上海、浙江、广东、深圳自行发债。从现有政策来看，此次地方自行发债，地方能够“自行”的范围和程度均很小。

    所以，此次地方自行发债不过是一个中央严控下的实验，就目前而言，还谈不上多大的政经意义，但其可能预示的意义则是一个有趣的题目——发展下去会如何？

    此次地方债试点政策的出台，最终根源在于给现行财税制度下财权和事权不匹配的地方政府提供资金；而在另一方面，地方治理情况对于地方债的监督有非常关键的作用。所以，可以从这两个角度去思考地方债未来的发展。

    从地方政府和中央政府的关系上审视现行的分税制，不难发现，分税制使地方政府获得了法定的、稳定的税收收入，这在某种程度上就会改变地方政府的性质和行为导向——地方政府不再仅仅是中央政府的下级代理人，而是有了独立收入，因而有了独立存在性的“政治主体”。地方债的出现，则进一步扩大了这种趋势，使地方政府的经济自由度、政治主体性也更加扩大。

    如果从积极的一面来看待这个问题，我们可以发现美好的愿景，即权力的自下而上的结构——分立与制衡、地方政府对地方民众负责、更昌明的政治结构都孕育其中。但如果从消极的一面来看待这个问题，我们会发现阴暗的事实预示着黯淡的前景：如果说分税制某种程度上已经建立起事实上的地方——中央之间的分权、制衡机制的话，但同时，地方政府——公民之间的分权和制衡机制却几乎没有。地方政府提交人大审议的预算法案，尽管许多项目并不合理，甚至为打造政绩工程而举债，但人大总能通过。在同样的机制下，土地财政的冲动也不可抑止。从最近各地房价调控政策中的扭捏、纠结；到各地维稳中基层权力的失控，不仅体现出地方中央政府之间的拉锯，更体现出地方政府和公民之间完全缺乏任何博弈和制衡机制——土地财政的盛行下，上涨的房价背后上涨的土地出让金实质上就等同增税，承受增税痛苦的人民的声音虽然存在，但却没有机制形成有效的制约。

    地方政府的这种“增税”冲动，一方面固然来至于分税制改革后地方政府财权和事权不匹配，“强中央弱地方”，地方政府收支难以有效平衡。

    但也应该看到，在追求GDP 的冲动下，同时缺乏当地人民监督的时候，地方政府的动机不在于福利的增进，而在于GDP的提高，所以，会极力把经济活动在空间上和时间上转移到自己的治下区域和任期内，那么最容易的操作方式就是资金的流入。从资金的流入来看，招商、FDI、增税、土地财政的本质都是一样的，而这正是地方政府非常热衷的。地方债正好可以为地方政府提供一条新的融资渠道，让地方政府在空间上全国竞争，将资金转移到自己的辖区；在时间上进行代际转移，将资金转移到自己的任期内。

    在空间上，由于中国的政治结构是自上而下，这就决定了上级政府不可能放任地方政府破产，而深知这一点的地方政府，借的冲动强，还的责任弱，埋下债务危机的祸根，出现典型的道德风险也就不奇怪了。所以，地方政府发债，在短期通过绑架中央政府，可以让更多的资金流转到自己辖区，实现更多的GDP。

    同时，在时间上，发债让更多资金在现时流入，而在未来支出。实际上，这等同于把税收转移到下一代，对未来增税，进行福利的代际转移，立竿见影的直接提高当地的现时福利。一方面现在的条件下，一个区域内的公民甚至都无力反对针对自己的增税，那么他们更不可能具备权利反对针对下一代人的增税。实际上，在大多数时候，人们是不会反对的，因为对将来增税，会对现在的自己产生直接的好处。实际上，中央政府有意放水地方债的一个初衷正是取代土地财政，那么，一地居民面对现实中房价下降、基础设施迅速提高的诱惑，能拒绝对未来增税吗？这一点和大多数人所设想的人大批准发债从而建立起有效的制约机制是截然不同的，在这个问题上，群众的短视和和政府的GDP冲动达成了一致。

    所以，要想有效率的监督发行地方债，不但需要建立起人大的监督，公开地方政府预算，债务情况透明，用途、使用、还款来源、程序等。除此之外，对未来征税的约束，有时候是建立在“无效率监督”上的。“无效率监督”以防止政治对手取悦居民为直接目的，间接上实现代言现在不可能发声的下一代居民。由于这一点在目前条件下看不适合中国国情，所以，地方债的改革，缺乏再进一步的基本条件，但却会由于地方—中央的不断博弈，逐渐扩大规模。

    （INS国际市场咨询有限公司研究员）