中国财政：不存在地方政府债务压力明显失衡，省县级还债压力上升

中国财政科学研究院最新发布报告称，中国地方政府债务的规模增速与财政收入增速基本相当，不存在明显的债务压力失衡情况，但在债务偿还压力上，省级和县级政府债务偿还压力上升明显；此外，地方财政经济运行中的风险在快速变形，且日趋复杂化。

财科院周二发布2017年地方财政经济运行调研总报告，报告基于财科院对17个省（直辖市）、145个城市和662个区县调研而成，时间跨度为2014至2017年前三季度。

财科院通过对地方政府性债务管理、地方性国有资本投融资公司情况、地方金融机构风险、地方政府引导基金的风险、PPP(政府和社会资本合作)项目以及政府购买服务等进行问卷调查，来分析地方财政金融风险。

地方政府性债务管理方面，报告称，在债务偿还压力上，省级政府的债务偿还压力上升明显，而地市级的总体情况则相对宽松，县级政府与省级情况相类似，也面临着快速上升的压力。

在新增债务规模上，省级、地市级和县级的新增债务水平都呈现出明显下降的局面。在债务借新还旧上，省级、地市级和县级均呈现出高位回落的特点，借新还旧的压力有所缓解，未来的债务调整空间有所扩大。

从年度新发债券的平均收益率来看，省级、地市级和县级都有所上升，自2015、2016年的3%上升到2017年的4%左右，须注意债务展期和滚动的风险。从债务风险和债务逾期的情况看，逾期债务本金规模均有下降，但在逾期债务利息上，省级不存在明显逾期，地市级和县级均有明显逾期情况且上升压力明显。

地方性国有资本投融资公司方面，各级政府的投融资公司总体都表现出债务规模增速较快的特点，县级投融资公司债务增速远超固定资产投资增速，须关注累加风险。

在PPP风险方面，财科院报告提及当前PPP项目多为政府主导型，社会资本参与程度有待提升，在样本地市中，本级政府全部PPP项目中的政府支出占一般公共预算支出的比例均未超过10%的红线，但呈现逐步增长态势。

“地方财政经济运行中的风险在快速变形，且日趋复杂化。”财科院报告指出，从横向区域维度看，一些指标在东、中、西和东北地区之间表现上趋同，但实际发展质量差距很大，经济区域分化出现新特徵，表现在一二三产业比例趋同，但实际质量差距明显；经济增速接近，但背后发展原因各异；实体经济盈利水平改善，但亏损面扩大。

从纵向时间维度看，一些财政经济发展指标看似在变好，实质是风险隐藏或者变形，财政能力背后隐藏着风险。表现在，地方财政自给率呈下降趋势，部分省份脱离发展实际搞民生；财政收入保持中高速增长，但税收收入占比下降；支出刚性越来越大，财政“托底”风险随之加大。

具体来说，从样本省份情况看，财政自给率从2015年的54.1%下降至2017年前三季度的50.8%，地区间差异巨大，东部和西部地区三年平均自给率分别在74.3%和30.4%。在自身财力明显不足情况下，西部某省还提出“民生支出占财政支出比重不低于80%和新增财力的80%用于民生”，而地市则层层加码，将此指标提升为85%甚至更高。

随着经济增速和财政收入增速的放缓，财政收支缺口增大。特别是基本公共服务支出呈刚性增长态势，加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出，一些地方收支矛盾已经十分尖锐，尤其是县级财政压力更大，一些县区保工资发放都成了难题，财政运行风险上升。

财科院称，要从整体来把握风险的复杂性，充分认识财政风险变形，国企是财政风险变形的诱发因素，依赖政府投资引致经济风险；充分认识金融风险变形，最突出的表现就是金融风险财政化；充分认识经济风险变形，财政增收困难，实质上是经济风险转化的结果，财政支出压力大，本质上是经济风险加剧的表现，金融风险上升，是企业风险转化的结果。要权衡各类风险，严守公共风险底线。

财科院建议，准确把握财政、金融和经济风险三者关系，提升化解风险的综合能力，要加快要素市场化改革，促进金融“血液”有效循环，在要素改革中，利率的市场化改革是关键。

要推动政府治理改革，警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”，所谓合成谬误，即每个部门都认为各自所为是正确的事情，合在一起可能就是错误的，宏观政策要着眼于整体化解经济发展中的公共风险，而不是局部促进某个产业、产品、工艺甚至企业、项目的发展。

优化宏观政策目标，打造供给侧结构性改革的“升级版”，改变追求经济高速增长为主要目标的宏观政策，转向改善就业状态的宏观政策；将宏观调控升级为宏观管理，并把防范重大风险放在首位；发挥财政在治理中的基础性作用，强化财政、金融和经济风险统筹管理。

来源：路透中文网 2017年12月20日